Esta página é material de divulgação de uma pesquisa de iniciação científica financiada pelo CNPq.
De modo geral, esta pesquisa buscou responder a uma pergunta fundamental: como são as parcerias do Serpro com as Big Techs?
O Serpro é a maior empresa de TI do setor público no Brasil. É a responsável por soluções diversas utilizadas pelo Governo Federal, como a plataforma Gov.br, o Embarque + Seguro, o Porto Sem Papel, a Carteira Digital de Trânsito (CDT), o Sistema de Notificação Eletrônica (SNE), o Portal de Compras do Governo Federal (Compras.gov.br), o Sistema Integrado de Comércio Exterior (Siscomex), o Sistema Público de Escrituração Digital (Sped), entre outros, e tem como o seu maior cliente a Receita Federal do Brasil.
Abaixo, apresentam-se as etapas e resultados da pesquisa.
Em maio de 2021, o Governo Federal lançou um novo aplicativo para celular – o SouGov.Br – que pretendia unificar os serviços de interesse dos servidores públicos federais em um só lugar. Assim, seria possível, em um mesmo aplicativo, acessar o contracheque, enviar atestado médico, solicitar auxílio-transporte e realizar outras atividades do dia a dia dos servidores do Poder Executivo. (SERPRO, 2021a)
Nesse contexto, o Secretário Especial de Desburocratização, Gestão e Governo Digital do Ministério da Economia (SEDGG/ME), Caio Mario Paes de Andrade, revelou numa fala ao Serpro: “Vejo, num futuro próximo, um Estado funcionando como um ente quase que totalmente digital. (…) É irreversível”. Nessa mesma seara, completou o presidente do Serpro, Gileno Barreto: “É a ressignificação da relação entre os brasileiros e o Estado, oferecendo soluções digitais inteligentes, mais simples, ágeis e seguras, para facilitar a vida de todos.” (SERPRO, 2021a).
Porém, o discurso esperançoso foi abalado com notícias de veículos de mídia, dois meses depois do lançamento, de que algumas entidades vinculadas aos professores do ensino superior, como a Andes e a ADUFABC, estavam cobrando explicações sobre o aplicativo (BERNARDI, 2021). A preocupação era relacionada a um detalhe que aparecia no Termo de Uso e na Política de Privacidade – a transferência internacional de dados, que é apresentada na captura de tela abaixo:
Esse acontecimento foi explorado por Sérgio Amadeu da Silveira (2022), que criticou o fato de que os dados dos servidores públicos federais do executivo estavam sendo usados para treinar os sistemas de inteligência artificial da IBM. Assim, a empresa conseguiria aperfeiçoar seus modelos estatísticos.
Para repensar esse movimento, Silveira traz dois conceitos à tona: soberania digital e soberania de dados. Nas palavras do autor, “a primeira diz respeito ao controle sobre as tecnologias e infraestruturas digitais fundamentais para a economia e para a diversidade cultural do país. A segunda, trata da possibilidade da nossa sociedade ter o completo poder de tomar decisões sobre os dados de sua população. (SILVEIRA, 2022)”
Nesse sentido, nota-se que a decisão dos gestores de compartilhar os dados com a IBM se distanciou dos dois conceitos de soberania. Primeiro, por possibilitar que a IBM aprimorasse sua inteligência artificial de chatbot com os dados dos brasileiros, que mesmo sendo apagados depois de 30 dias, já teriam sido usados para produzir um modelo estatístico em IA, em vez de juntar esforços para desenvolver uma tecnologia nacional própria, que poderia ser disponibilizada para outros órgãos públicos ou para empresas nacionais. Segundo, por concordar em entregar os dados dos servidores públicos à IBM com pouca crítica dos problemas relacionados à proteção de dados pessoais e ao controle dos dados, que ficariam localizados em um centro de dados nos Estados Unidos, dificultando a possibilidade de agência dos atores nacionais.
Assim, esta pesquisa partiu desse fato motivador com o intuito de mapear as parcerias do Serpro com as Big Techs e identificar se essa lógica se repetia em outras soluções construídas pela estatal.
Esta pesquisa analisou documentos de diferentes fontes:
(1) Portal da Transparência do Serpro;
(2) informações descritas em publicações do site institucional do Serpro;
(3) respostas de pedidos via Lei do Acesso à Informação.
Abaixo, consta um panorama geral de tudo que foi analisado:
4 Planos Diretores de Tecnologia da Informação e Comunicação (2020, 2021, 2022 e 2023)
98 soluções do Serpro (mapeadas em outubro de 2023)
25 pedidos de acesso à informação
1 Regulamento de Contratação de Parcerias
+170 chamamentos públicos
9 contratos com empresas
+7900 contratações diretas*
+2300 licitações*
*A análise das contratações diretas e licitações foi realizada com o auxílio de filtros com os nomes das principais grandes empresas de tecnologia. Entretanto, os documentos identificados tratavam de compras de serviços e produtos para o uso interno do Serpro, como equipamentos de hardware e softwares, e portanto não dispunham sobre parcerias com tais empresas, fugindo do escopo desta pesquisa.
PLANOS DIRETORES DE TECNOLOGIA DA INFORMAÇÃO E COMUNICAÇÃO
A análise revelou que os planos elaborados em 2020, 2021, 2022 e 2023 possuem princípios que mantém uma certa constância entre si. De modo geral, esses documentos abordam temas como promoção da inovação, aprimoramento da governança de dados, capacitação de funcionários da empresa, garantia da segurança dos serviços, atuação voltada à nuvem, melhoria da experiência do usuário, e estabelecimento de parcerias com os principais players do mercado.
No plano de 2023, a missão do Serpro é colocada como “ser a maior plataforma do Brasil de integração de soluções tecnológicas do Estado para a sociedade” e seu propósito é posto como segue: “Atuar como dimensão transformadora que habilita a exploração de oportunidades de negócio, assegurando a realização da missão do Serpro”. Assim, pode-se interpretar que o Serpro almeja ser o maior provedor de soluções de TI para o Estado, através da exploração de oportunidades de negócio, ou seja, da realização de contratos de parceria.
ANÁLISE DA SOLUÇÕES DO SERPRO
Essa pesquisa mapeou 98 soluções do Serpro: 63 soluções estavam listadas na Carta de Serviços, 11 soluções estavam disponíveis no site institucional do Serpro, mas não estavam na Carta de Serviços, e mais 24 soluções foram publicadas na Loja do Serpro, mas não apareciam na Carta de Serviços e nem no site institucional. Porém, é preciso levar em conta que esse levantamento não representa a totalidade dos serviços prestados pelo Serpro – são apenas os disponíveis publicamente. Em sua página da Carta de Serviços (SERPRO, 2023c), nos é revelado que existem mais de 2000 soluções criadas. Entretanto, o Serpro não tem a obrigação de disponibilizá-las em sua Carta de Serviços, pois a maior parte delas pertence a outros órgãos públicos, e cabe a essas organizações disponibilizar esse tipo de informação.
Das 98 soluções, 68 têm o governo como publico alvo, e 3 têm parcerias com Big Techs: Serpro Multicloud, SerproBots e WhatsApp Business.
CHAMAMENTOS PÚBLICOS
Os chamamentos públicos do Serpro revelam os caminhos que a estatal pretende traçar. As Big Techs presentes na solução SeproBots e Serpro Multiclouds foram selecionadas pelo chamamento de número 1863/2019, que visava “identificar Provedores de Serviços em Nuvem nas modalidades Infraestrutura como Serviço (IaaS), Plataforma como Serviço (PaaS) e Software como Serviço (SaaS) interessados para, em regime de parceria de negócio, prover serviços na plataforma multinuvem do SERPRO”.
Os temas dos chamamentos públicos analisados são variados: alguns desses chamamentos são elaborados para colher propostas, críticas e sugestões técnicas para elaboração de editais de licitação. Já outros, pretendem mapear organizações que possam oferecer serviços ao Serpro, como transporte e segurança, ou visam validar características técnicas com o mercado. Porém, vários desses chamamentos mapear empresas interessadas em estabelecer parcerias em oportunidade de negócio com o Serpro. Ressaltam-se os seguintes: 1548/2019, 1863/2019, 0121/2021, 0331/2021, 1405/2021, 0509/2023, 0189/2024 e 0223/2024.
A NUVEM DE GOVERNO
Em novembro de 2023, o Serpro anunciou o lançamento da sua Nuvem de Governo, localizada inteiramente no território nacional. Entretanto, esse serviço já existia anteriormente, e se chamava Serpro Cloud One.
A Nuvem de Governo pode ser entendida como uma boa iniciativa da empresa, mas que pode ser ameaçada pelo chamamento público de número 0509/2023. Tal chamamento público visa mapear fabricantes de softwares diversos para realizarem a venda dos seus sistemas em um marketplace vinculado à essa solução – a depender de como essas parcerias forem feitas, a ideia de soberania digital pode ser perdida.
SOBERANIA DIGITAL, SOBERANIA DE DADOS E TECNODIVERSIDADE
Soberania digital significa ter possibilidade de controle sobre as infraestruturas e tecnologias digitais. Soberania de dados significa ter controle e agência sobre os dados produzidos no país. Tecnodiversidade significa fomentar o desenvolvimento de tecnologias locais, que abarquem as cosmovisões do povo brasileiro. Esses três conceitos parecem ser cada vez mais indissociáveis: para haver soberania de dados e tecnodiversidade, antes é preciso ter soberania digital. No caso do Serpro, as parcerias com as Big Techs vão na contramão dessas noções. Entretanto, a expansão da Nuvem de Governo pode ser uma oportunidade para o país como um todo – a união das diferentes esferas de governo em torno dessa necessidade comum fortaleceria o pacto federativo e possibilitaria um futuro com menos dependência tecnológica externa, desafiando a lógica de submissão do Sul em relação ao Norte Global.
CONCLUSÕES
1O Serpro teve como estratégia comercial a realização de parcerias com os grandes players do mercado de tecnologia, definida em seu Plano Diretor de Tecnologia da Informação, no período analisado. Ressaltam-se as parcerias com a Microsoft, Amazon, Google, Oracle, IBM, Huawei e OpenIA.
2Essas parcerias, apesar de serem poucas, qualitativamente são significativas, pois se referem ao que há de mais desenvolvido nas tecnologias digitais (inteligência artificial, analytics, big data, blockchain, internet das coisas e nuvem). Isso pode ser problematizado considerando a questão da dependência tecnológica.
3Por meio da parceria com o Serpro, as Big Techs podem oferecer seus serviços à todas esferas de governo, com dispensa de licitação (Serpro Multicloud). Isso é possível pelas regras da Lei 14.133, que determina que órgãos públicos podem ter dispensa de licitação para contratar serviços de outras entidades que integrem a Administração Pública e que tenham sido criados para esse fim específico.
4Essa dinâmica vai na contramão dos conceitos de soberania digital, soberania de dados, e tecnodiversidade.
5A Nuvem de Governo do Serpro é um dos serviços que integra o Multicloud. Essa nuvem é localizada inteiramente no território nacional, mas a soberania dos dados pode ser ameaçada pelo chamamento público 0509/2023, que visa mapear fabricantes de softwares de Data Analytics, Business Intelligence, Big Data, Data Mining e Data Science para serem vinculados à essa solução.
6 A lei criadora do Serpro veda a subcontratação de empresas para prestar serviços estratégicos de tecnologia da informação em seu lugar. Entretanto, o que existe no caso do Multicloud são parcerias comerciais em que o Serpro atua como intermediário (cloud broker), e não subcontratações. Isso pode ser interpretado como uma forma de driblar a vedação da Lei.
7 Acompanhar os chamamentos públicos do Serpro é uma boa maneira de entender qual caminho a estatal pretende traçar. Em 2024, o Serpro publicou dois chamamentos visando selecionar agentes privados parceiros para construir soluções de gestão de dados nas áreas da educação e da assistência social, que seriam fornecidos aos Estados e Municípios em formato de SaaS, pela sua Nuvem de Governo.
8 Para além das decisões internas de gestão da empresa, é preciso considerar que o Serpro é apenas mais um agente de disputa na atual divisão internacional do trabalho, que perpetua a lógica da dependência tecnológica de um país em relação ao outro por meio da dataficação e do colonialismo digital. O Serpro pode se ver constrangido por uma lógica de mercado que privilegia as soluções escaláveis das Big Techs em detrimento do investimento na pesquisa e desenvolvimento de soluções próprias para o longo prazo.
9 A expansão da Nuvem de Governo do Serpro pode ser um caminho para a promoção da soberania digital na administração pública brasileira. Além disso, poderiam ser construídas soluções abertas que envolveriam os entes federativos como um todo – isso fortaleceria o pacto federativo em torno de uma necessidade comum dos órgãos públicos. Por fim, esse esforço poderia ser construído junto com universidades federais, com o investimento de bolsas de pesquisa e extensão, criando um ciclo virtuoso entre poder público e academia no desenvolvimento de aplicações de TI.
Uma citação final:
“O Serpro, durante o governo Dilma, foi estabelecido como fornecedor oficial de governo para soluções de comunicação, como resposta do governo ao incidente de vazamento de dados que houve na época sobre informações do âmbito do governo, conforme https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2013/decreto/d8135.htm
Como a solução [SerproMail] é instanciada no centro de dados do SERPRO, existe a garantia de segurança das informações e hospedagem dos servidores em território nacional, garantindo a soberania dos dados.
O decreto posteriormente foi revogado, permitindo que os órgãos de governo pudessem voltar a contratar suas soluções de comunicações de outras empresas, sejam elas nacionais ou estrangeiras, mas o Serpro continua sendo um fornecedor oficial de governo para soluções de comunicação, sendo o SerproMail uma delas.”
- Serpro, em resposta à um dos pedidos de acesso à informação.
Esta página apresenta apenas um resumo das informações levantadas na pesquisa. O relatório inteiro pode ser acessado clicando aqui.
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COMO CITAR O TRABALHO:
MORAES, Gabriel Boscardim de. As parcerias das Big Techs com o Estado brasileiro e a Soberania Digital: o caso do Serpro. 55f. Trabalho de Conclusão de Curso – Centro de Engenharia, Modelagem e Ciências Sociais Aplicadas, UFABC. 2024. Disponível em: https:/bpp.ufabc.edu.br/site/wp-content/uploads/2024/10/TCC-Gabriel-Moraes.pdf. Acesso em: dia, mês e ano.